| 目 录 一、 前言 二、 卡特里娜飓风概况 三、 新奥尔良市受灾情况 四、 启示与建议 一、前言 2006年11月17日至11月26日，我厅组织省防指办、省气象局、省钱塘江管理局、宁波、台州、舟山市水利局分管防汛防台的领导和专家共9人组成考察团，赴美国新奥尔良市实地考察该市防御卡特里娜飓风的有关情况。考察团实地查勘了新奥尔良市的地形地貌、堤防决口位置和灾区状况，对亲身经历了卡特里娜飓风的当地居民进行了了解，较为系统地了解了美国政府以及新奥尔良市在飓风登陆前的预报预警、人员撤离和防御工作组织情况，对卡特里娜飓风的应急响应以及飓风后的救助和灾后重建等方面的具体做法。我们认为，美国新奥尔良市的情况与我省沿海许多城市的情况十分类似，美国政府在防御卡特里娜飓风中的经验和教训，对于我省沿海城市防御超强台风有很好的借鉴作用，现将本次考察的主要情况、若干启示和建议作一简要报告。 二、卡特里娜飓风概况 ㈠、美国飓风概况 美国大西洋飓风期为每年的6月1日～11月30日，其中的高发期为8月中旬～10月中旬。一般每年有5个飓风袭击美国大陆，其中有2个为强飓风（3～5级），美国把飓风分为5个等级，各等级所对应的风速与我国比较如下表： 表1、美国飓风标准与我国标准对照表 美国级别 | 底层中心附近最大 平均风速风速 | 我国标准 | 底层中心附近最大 平均风速风速 | 1 | 33.～42.5m/s | 台风12～13级 | 32.7～41.4m/s | 2 | 42.～49.2m/s | 强台风14～15级 | 41.5～50.9m/s | 3 | 49.～58.1m/s | 超强台风16级 以上 | ≥51.0m/s | 4 | 58.～69.3m/s | | | 5 | >69.3m/s | | |
自1851年以来，美国大陆遭受的与卡特里娜飓风同量级的飓风共有75个（登陆时达3级飓风标准），大致每两年一次。下表为1900年～2005年美国严重自然灾害人员死亡和财产损失统计。
1900年～2005年 美国严重自然灾害人员死亡和财产损失统计表 灾害名称 | 死亡人数 | 估计损失（亿美元） | 加尔维斯顿飓风（1900年） | 8000 | ＜10 | 旧金山地震及大火（1906年） | 5000 | 60 | 大西洋～墨西哥湾飓风（1919年） | 600 | ＜10 | 密西西比河大洪水（1927年） | 246 | 20 | 圣菲利普飓风及奥基乔比洪水（1928年） | 2750 | ＜10 | 新英格兰飓风（1938年） | 600 | 40 | 东北部飓风（1944年） | 390 | ＜10 | 黛安娜飓风（1955年） | 184 | 50 | 奥德丽飓风（1957年） | 390 | ＜10 | 伊莉莎白飓风（1965年） | 75 | 70 | 卡米尔飓风（1969年） | 335 | 60 | 艾格尼丝飓风（1972年） | 122 | 80 | 雨果飓风（1989年） | 86 | 110 | 安德鲁飓风（1992年） | 61 | 330 | 东海岸暴风雪（1993年） | 270 | 40 | 2004年4次飓风 | 167 | 460 | 卡特里娜飓风（2005年） | <1800 | <1200 |
㈡、卡特里娜飓风概况 2005年8月23日，从第10号热带低气压残流云系发展而来的12号热带低气压在巴哈马群岛附近生成，在8月24日发展成为强热带风暴,并被命名为卡特里娜；8月25日美国东部时间1:30分,卡特里娜风暴强发展到1级飓风标准,下午6:30在南佛里达靠近迈阿密的达德与特劳沃德县一带登陆,登陆时风速仍达到35.8m/s(1级飓风)标准；8月26日凌晨卡特里娜飓风经过佛罗里达时强度减弱为热带风暴，到早上5点钟进入墨西哥湾后，受墨西哥湾暖水海体影响，强度再次加强为1级飓风，云系范围加大到258公里；8月28日，卡特里娜飓风的强度从4级增大到5级；8月29日上午6:10，卡特里娜飓风在路易思安娜州的勃莱克迈斯教区登陆，登陆时强度为3级，登陆后飓风继续向北移动。经过了奥尔良市的东部，风力维持在51.4m/s,最大风速高达58.1m/s，当飓风沿密西西比河的南部向内陆推进过程中，强度迅速减弱，到下午1时，强度降为1级，6小时后进一步降为热带风暴。 卡特里娜飓风是美国历史上最具破坏性的自然灾害，综合考虑飓风和洪水影响，其总的破坏程度大大超过任何其它严重灾害，如1871年的芝加哥大火，1906年的旧金山大地震及引发的大火，以及1992年的安德鲁飓风。自1851年以来，美国大陆遭受的与卡特里娜飓风同量级的飓风共有75个（登陆时达3级飓风标准），大致每两年一次，然而卡特里娜决不是一个普通的飓风，首先，它比大多数飓风范围大。1969年重创墨西哥湾的卡米儿飓风是一个5级飓风，其登陆时最大风速超过卡特里娜飓风，但近中心强风范围仅75英里（121公里），而卡特里娜飓风超过103英里（166公里）。所以，卡特里娜飓风引发的风暴潮影响范围大于卡米儿飓风，达93000平方英里（约15万平方公里），波及138个教区（美国路易斯安娜州的一个相当于美国其它州的县的划区）和县。全国飓风中心认为卡特里娜和卡米儿飓风所引发风暴潮的高度大致相当。 卡特里娜飓风的强风和高达27英尺（约8.23米）的风暴潮给墨西哥湾沿岸和内陆的居民房屋、商业和工业造成致命打击。风暴潮漫过密西西比河沿岸和庞恰特雷恩湖岸的防洪堤，给大部分地面高程低于海平面的新奥尔良地区造成严重后果。洪水摧毁了新奥尔良这个全美第35大城市。新奥尔良市的第17街人工渠、英特斯雀人工渠以及伦敦街人工渠防洪堤发生重大决口，该市约75%的区域被洪水淹没。 即使在新奥尔良以外地区，卡特里娜飓风的破坏范围仍然很广，飓风所呈现最严重的问题在于危害的地理分布非常广，墨西哥湾沿岸及附近内陆地区大大小小的城镇被摧毁或严重破坏。在路易斯安娜州的摩根市、密西西比州的比洛克西市和亚拉巴马州的墨比尔市等地，伴随卡特里娜飓风的强风、暴雨和大潮摧毁了大量的房屋和工商设施。上述各州沿海的大部分地区均受到重创。单就财产损失，卡特里娜飓风损失位居美国所有自然或人为灾害之首，接近1000亿美元这个标志性数字。具体损失情况见下表： 住房 | 670亿美元 | 耐用消费品 | 70亿美元 | 商业资产 | 200亿美元 | 政府资产 | 30亿美元 | 总计 | <1200亿美元 |
在受灾最严重的路易斯安娜州和密西西比州，8月份和9月份的失业率上升了一倍，从先前的6％上升到12％。在路易斯安娜州、密西西比州和亚拉巴马州，2005年第三季度的职工薪金收入减少约12亿美元。由于石油价格上涨，对美国全国造成了短期经济波动。飓风的来临使墨西哥湾地区大多数原油和天然气生产企业被迫临时关闭。作为卡特里娜飓风直接的余波，全国的汽油价格飙升。如果把此后于2005年9月24日在德克萨斯州与路易斯安娜州交界处登陆的丽达飓风所造成的影响一起考虑在内，对2005年8月26日到2006年1月11日期间的统计数据表明，共减少石油产量达1.14亿桶，相当于墨西哥湾地区年产量的1/5多。 据统计，卡特里娜飓风造成的死亡人数为1800多人，其中绝大多数死者（占死亡总数约80％）为新奥尔良市中心地区居民。到2006年2月17日，墨西哥湾沿岸地区仍有失踪人员2096人。 三、新奥尔良市受灾情况 新奥尔良市是美国南方路易斯安娜州的重要城市，1718年由法国人始建，1903年美国以1500万美元从法国人手中购得新奥尔良。新奥尔良市有爵士乐发源地和美国休闲之都的美称，全市总人口484674人。该市是美国南方的工业重镇，主要有石油、化工、船运等主要工业，也是仅次于纽约港的全美第二大港口城市，美国出口物资大多从密西西比河顺流而下从这里出口，墨西哥湾炼油厂及外国原油则从这里进入美国。 新奥尔良市南临密西西比河，北接庞恰特雷恩湖，东面是博格纳湖，大部分地区的地面高程在海平面以下，易受河、湖以及墨西哥湾洪水威胁。新奥尔良洪水与飓风防御系统的建设始于18世纪初期建城之时，随着人口的增加不断加以改进，并向其它易洪地区延伸。该系统规模庞大、结构复杂，由560多公里长的土堤和防洪墙，以及桥梁、启闭闸门、涵洞和人工河组成，共有四个相互分隔的主要流域，以防止因堤防、防洪墙局部溃决而影响整个区域。此外，设有大功率泵站向城外排水，以解决强降雨排涝问题。目前，堤防高程为平均海平面以上11英尺到17.5英尺（约3.35米到5.37米），可防御密西西比河流域1927年型大洪水以及2级飓风。 防洪堤坝结构为梯型均匀土堤，边坡约1:5～1:10，用草皮护坡。在新奥尔良市内河建有许多大型的抽水泵站，雨季时把涝水抽入庞恰特雷恩湖和密西西比河。为航运及排水要求，穿越城区开挖了一些与密西西比河和恰特雷恩湖相近的人工河道，在河道两边修筑了高度在3米左右的直立式钢筋砼防洪墙，防止洪水进入市内。 当卡特里娜飓风于2005年8月29日早晨经过新奥尔良东部时，该地区遭受了飓风的重大破坏，首先，速度高达50多m/s的狂风横扫了整个新奥尔良市，摧毁了该市大量的民宅，特别是以木板和铁皮作为主要建筑材料的黑人区民宅破坏尤为严重，有不少社区已被夷为平地。同时，飓风引发的风暴潮使密西西比河和庞恰特雷恩湖水位大幅度提升，西部郊区有多处堤防因洪水漫顶发生渗透，但损失并不大，而穿越市区中心的与密西西比河和庞恰特雷恩湖相通的17街人工河道，英特斯雀人工河道以及伦敦街人工河道的直立式防洪墙由于基础原因在尚未漫顶的情况下发生较大范围的决堤，决口总长度达400多米。在美国国民警卫队采用直升飞机调用沙袋堵口失败后,大量密西西比河和庞恰特雷恩湖的洪水通过防洪墙决口涌入市区,暴虐的洪水在狂风后再一次席卷新奥尔良市的城区.使市区75%的面积被洪水淹没,最大淹没深度达6m左右,最长淹没时间达七天以上。新奥尔良市区的发电厂，排水系统和通讯电力线路全部瘫痪，全市一片狼籍，惨不忍睹，人员伤亡和经济损失惨重。 在飓风过后，尚有上千人围在屋顶和阁楼里。另外，也有约3.5万人围在了无电，无水，无食物的并被飓风损坏了屋顶的圆顶体育馆及10号州际公路的立交桥上，在华氏98度的高温下，对于困在房顶上的灾民，美国警民队充分发挥了其机动性强的特点，动用了直升飞机救助了大量的灾民，但圆顶体育馆和10号州际公路立交桥的灾民，由于协调原因，直至9月4日才基本上撤离完华。美国现役部队也介入了救灾工作。 在卡特里娜飓风已过去了1年4个月之后的今天，全市人口目前仅25万余人，约一半人未能回到原居住地。许多区域呈现出断墙残壁，垃圾遍地，杂草丛生的情况，防洪墙决口 还没有修好，原决口处淹没区域几乎空无一人，大量的未倒塌的民宅空无一人，呈现出一遍萧条的现象。 “卡特里娜”给新奥尔良市的人民的生命财产带来严重损失，据不完全统计，全市死亡人口1000多人，受到严重损毁的房屋约12.5万处，为全市房屋总数的66%， 在飓风发生过程中，依靠美国强大的科技能力，美国飓风中心对卡特里娜飓风的走向和强度作出了较为精确预报，根据事后实际发生的情况，美国飓风中心提前了56小时把飓风将严重影响新奥尔良市的预报通知了美国联邦、州及地方政府。最后48小时的飓风的实际移动路径与预报路径几乎完全一致，使各级政府提前了两天多预知了卡特里娜飓风的具体情况，根据预报，各级政府组织了该区域历史上规模最大的一次撤离行动，广播电台、电视、互联网等向民众公布飓风消息，开始时每6小时一次。当飓风临近时，加大了发布频次。8月26日，路易斯安娜州州长宣布本州进入紧急状态，并在27日决定在新奥尔良市实施大规模撤离行动。并采取了只进不出的单向交通措施。在飓风袭击新奥尔良之前，大约新奥尔良的居民依靠车辆和飞机撤离到休斯顿等安全区域。这次撤离行动极大的减少了新奥尔良市的人员伤亡情况，但是，还有为数众多的人或存在侥幸心里，或没有交通工具，或行动不便原因，滞留在了市内，大约有一万多人撤离到市内的圆顶体育馆内。由于飓风摧毁了全市的通讯系统，整个城市处于一片混乱中，连新奥尔良市的市区在近48小时时间内也无法与外面的任何人建立联系。指挥系统可以说是彻底瘫痪了。应急人员，如警察，消防队及医疗队等只好自行其事。特别是防洪墙决堤，到目前为止，堤防决口的具体时间，最早的报道是美国气象局于台风经过新奥尔良之后3小时后接到堤防决口的报道。但是，在当天晚上8点钟，国家安全部就向白宫报道说“初步报道表明新奥尔良市的堤防没有决口”。之后，美国国民警卫队的直升飞机吊用沙袋进行堵口，但为时已迟，缺口已变得很大，堵口宣布失败，大量的河湖洪水涌入市内，造成了大范围的淹没。 灾难发生后的3～4天内，美国政府的反映也较为迟缓，新奥尔良市大量的灾民涌入已安置了1万多人的圆顶体育馆内。使体育馆内总人数达到了约3.5万人，在华氏98度的环境下，臭气熏天，没电，缺水，缺食物，灾民怨声载道，甚至拔枪向空投救灾物资的直升飞机射击。而联邦政府由于协调等原因，一直到第三天才决定撤离圆顶体育馆人员。在此期间，由于警力严重缺乏，骚乱，抢劫时有发生，美国军队直到第四天才开始介入救灾工作，损失了至关重要的几天时间，更加加重了新奥尔良市的灾害损失。之后，美国各级政府合力投入救灾工作，采取了大量有效的措施。美国政府拨出巨款，补助撤离的人每年2000美元，慈善机构补助每人350美元，相邻各州安置了大批灾民，并逐步恢复电力、通讯、交通、抽水设备等基础设施。 四、启示与建议 尽管在卡特里娜飓风的预报，防御和救灾过程中，美国各级政府投入了大量的人力和物力，但飓风造成的影响和损失仍然十分巨大，是美国历史上破坏最严重、损失最大、最悲惨的事件之一，通过这次考察，也给我们带来下述几方面的启示： ㈠、城市的发展必须要有较强的防灾意识 新奥尔良市于1718年由法国人始建，当时面积很小，地势也较高，法国人所建的区域在这次飓风并没有造成大的损失。随着经济发展和人口的增加，新奥尔良市在城市建设中，侵占了大量的沼泽湿地，使城市在洪潮水面前缺少必要的缓冲。此外，为推进商业和旅游以及经济的发展，该市把繁华的商业区，高档住宅区和一些高价值的项目集中在沿河和沿湖边，这样虽促进了新奥尔良市沿河、沿湖地区的繁荣，但也好比将所有的鸡蛋放在一个篮子里，在灾害面前更加脆弱。因此，我们在城市，特别是城市新区的布局上一定要有较好的防灾意识，做到未雨绸缪。 ㈡、进一步提高气象预报的预见期 美国气象机构成功地预报了卡特里娜飓风的走向和强度，其预见期提前了56小时，使得美国各级政府都有一定的时间进行协调决策，成功撤离了新奥尔良市大量人口，可以想象，如果预报不准确或没有预报，这么多人没有撤离，在狂风和洪水的共同作用下，伤亡的人数将会达到一个令人恐怖的数字。而我国目前气象预报的预见期只有24小时，还不能较为准确地预报台风的登陆地点和走向，这样，极易造成决策的盲目性。因此，必顺进一步加大对气象设备的投入，增加预见期，使防御工作更具科学性和可操作性。 ㈢、城市防洪工程体系必须完善 卡特里娜飓风袭击时，新奥尔良城区沿庞恰特雷恩湖和密西西比河的堤防由于其结构较为坚固，有大范围的缓冲区。在这次飓风中没有发生决口，但与密西西比河，庞恰特雷恩湖相通的部份人工河道，由于堤防结构不合理和基础存在问题，并且没有任何缓冲区，出现了较大范围的堤防溃决。新奥尔良市在其整个防洪工程体系中重视了重要的堤防，而对具有同样防洪作用的内部河道堤防没有给予足够的重视，维修养护不够，结构不合理，这也是新奥尔良市造成如此大的人员伤亡和财产损失的主要原因。因此，在城市防洪工程建设中，一定要建立完善的防洪工程体系，“千里大堤毁于蚁穴”的惨剧还会发生。 ㈣、应急反应措施必须周全 在飓风来临前，美国政府及时发出了警报，要求居民进行撤离。但实际上居民以自发疏散为主，政府组织.协调力度不够，大量的穷人.老人.妇女.儿童等由于没有交通工具,政府又未及时组织公共交通进行撤离,而滞留市内,这次死亡人数中，60％左右为60岁以上的滞留在养老院中的老人，也充分说明了这种情况。 在灾害发生过程中，美国政府未能及时有效的组织抢险队伍，人工河道堤防溃决初期缺口并不大，如能及时堵住，可能洪水淹没损失要小得多。但由于没有抢险队伍，国民警卫队过后才用直升机吊用沙包堵口，但为时已晚，只好放弃抢险，任由洪水涌入市内，造成重大损失。另外，由于通讯系统全面瘫痪，白宫.州政府及地方政府之间未能有效沟通.组织起整个社会的力量全力抢险和救灾,各个抢救队伍只好各行其事,极大地削弱了救灾的能力。由于救灾的不及时，进一步加重了灾害损失，因此，美国的联邦应急措施和计划不细致，操作中存在诸多漏洞，救灾中反映迟缓，加剧了灾情损失，损害了美国政府的形象。 因此，我们在制定撤离计划时，一定要全面细致，特别对行动能力较弱的老人妇女.儿童和特殊人群要有周密的安排，切实做到横向到边，纵向到底。在避难所的设立方面，新奥尔良市这种设立几处大型避难所的做法，存在人员 转移困难。饮水，食物困难。卫生条件极差等问题，而且，一旦避难所出问题极易造成大量的人员伤亡。因此，在设立避难所时，应根据我国国情，按镇，村，街道等单位，根据实际情况和可能条件。设立分散的避难中心，从而使其更加安全，更具可操作性。 鉴于通讯设施在抗洪救灾中的重要性，要建立在恶劣条件下的紧急备用通讯中心，这样才能保障抗灾，救灾工作的顺利进行。 防洪抢险队伍的建立对于可能出现紧急险情的城市十分重要。因此，为把城市发生的一些险情控制在初期阶段，应在一些防洪要求比较高的城市设立专业化的抢险队伍，并装配相应设施设备，并经常进行训练，一旦发生灾情即可投入抢险。 总之，我们在制定应急方案和措施上，要更加细致和更具可操作性，根据我国国情，充分发挥社会主义制度的优越性，从灾情准备，灾中抢险，灾后救助等方面建立完整而规范的抗洪救灾体系。把灾害造成的损失降低到最低程度。 2006年12月8日 | 
